熱點時評：民意該不該左右政府和官員的績效考評？

　　

　　在“考核官員政績、評價政府績效”中，引入民意調查開始成為一種重要方式。從2008年起，中組部將委托國家統計局每年在全國31個省區市以及中央和國家機關、中央企事業單位開展組織工作滿意度民意調查。那么，“民評官”“民評政”應由哪些人來評？民意該不該左右政府和官員的績效考評？如何保證民意不會被人為地扭曲？中國人事報特別邀請三位嘉賓共同探討。　

　　如何看待“評官評政”中的民意　

　　訪談者：

　　中國人事報記者　　孫忠法　　黃　　歡　　

　　訪談對象：

　　竹立家　　國家行政學院公共行政教研室主任、教授

　　“要從根本上反映民意，對官員和政府機構的權力進行有效約束，民意必須體現在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等社會主義民主的各個環節上。”　　

　　王利月　　浙江省委組織部干部綜合處副處長　　

　　“民意調查得來的定量結果，不應是左右一個干部實績評價結果的唯一因素，也不應是決定一個干部前途的唯一因素。”　　

　　葉國平　　天津社會科學院輿情研究所副研究員　　

　　“對于各類民意調查結果是否應該公開這個問題，實施起來也不能簡單化、一刀切，應作具體分析，并采取不同的方式。”　　

　　

　　■新聞回放

臺州市路橋區“公述民評”引熱議

　　去年，浙江省臺州市路橋區的老百姓首次對全區20家單位132名中層干部進行了打分。干部在臺上述職，下面的聽眾不但有本單位的領導和職工，還有當地的群眾。這些干部分別來自工商、財稅、城管、辦事中心等與公眾利益密切相關的“民生部門”。當地把這一做法叫做“公述民評”。

　　今年6月25日，路橋區召開了公述民評工作推進會，將參評對象從去年的“具有行政執法資格和公共服務單位對外職能科室的中層正職”，擴大到了“全區行政機關、事業單位和公共服務單位正職干部”。得高分者通報表彰，并“作為提拔使用”的重要依據；排名墊底者，“通報批評”，調整工作崗位，“直至降職或免職”。

　　這一做法在當地引起了爭議。有干部抱怨說：“我嚴格執法卻被打了低分”，有干部認為，這讓那些想打擊報復的被處罰對象有機可乘，最終將直接影響執法者的積極性，捆住執法者的手腳。

　　 但也有人認為，“公述民評”真正觸及了一些干部的切身利益，這一做法能有力遏制粗暴執法、徇情枉法和執法不公的情況發生，促進政府官員依法行政。　　

　　（據《法制日報》）


　　 ■高度尊重民意是執政為民的基本前提，是社會進步和政治文明發展的一個重要表現　　

　　 ■讓群眾給政府官員打分，真正捆住的是那些粗暴執法、野蠻執法者的手腳，而并不會捆住依法行政、人性化執法者的手腳　　

　　記者：在“考核官員政績、評價政府績效”中，引入民意調查開始成為一種重要方式。但浙江臺州的“公述民評”，也惹來了爭議。有人認為讓群眾打分，會捆住執法者的手腳，擔心“嚴格執法會被打低分”；也有人認為，這一做法能有力促進政府官員依法行政。大家對這個問題怎么看？

　　竹立家：“國以民為本”，在“評官評政”過程中引入民意，擴大公民的政治參與力度，是保證政治過程和行政過程合理性的重要手段，值得肯定。在對政府機構和人員績效的評估過程中引入民意，在某種程度上能夠遏制庸官、貪官現象的出現，也能對政府機構的不作為、胡作為、亂作為現象起到抑制作用，能促使我們把服務型政府、責任政府、法治政府、廉潔政府落到實處。

　　 但要從根本上反映民意，對官員和政府機構的權力進行有效約束，“民意”必須體現在“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”等社會主義民主的各個環節上。如果把民意僅僅體現在監督或評估這一個環節，所謂監督和評估就會流于形式，握有公共機構權力的人員與機構就不會重視民意，因為這些機構與人員的權力來源與權力運行過程幾乎與民意無關。至于說在民意評估過程中認為“嚴格執法會打低分”，骨子里就是對公眾的一種不信任，或者是對民主的一種懷疑。　　

　　葉國平：在干部考核中引入民意調查，是保障人民群眾對組織工作知情權、參與權、表達權、監督權，提高組織工作公眾參與度的重要渠道。高度尊重民意是執政為民的基本前提，是社會進步和政治文明發展的一個重要表現。

　　擔心“嚴格執法會被打低分，會捆住執法者的手腳”的想法，實際上是不敢面對群眾，害怕接受群眾監督和評價的表現。一個地方的干部如何，老百姓最有發言權。一些執法者被打低分，最根本原因并不是他們的嚴格執法，而是他們在工作中不考慮老百姓的感受，工作方法和工作態度沒有取得老百姓信任，最終導致群眾對他們工作的不滿。事實上，讓群眾給政府官員打分，真正捆住的是那些粗暴執法、野蠻執法者的手腳，而并不會捆住依法行政、人性化執法者的手腳。很多部門和干部就是在“民評官”“民評政”之后有了壓力，逐步改變工作作風，注重提供優質服務之后，得到了群眾的認可和擁護。

　　王利月：民意調查是近幾年干部考核評價機制創新中擴大群眾參與，落實群眾評價的一個重要突破。雖然還處于初創時期，民意調查的內容、對象和方式還不完善，但一出現就得到了廣大群眾的肯定。

　　 對于民意調查所起的作用，我的看法是，至少能讓干部了解群眾對他是如何評價的，為什么與周圍的干部對他的評價不同，從而起到警醒和導向作用。擔心“讓群眾打分，會捆住執法者的手腳，嚴格執法的會被打低分”，是目前民意調查辦法還不完善所引起的。我相信，隨著民意調查機制的完善，民意調查結果失真的現象會逐步得到克服。　　

　　 ■人員對象和范圍確定的科學、合理與否，在民意調查中具有關鍵的作用　　

　　 ■參加民意調查人員的知情度與其能否對干部作出準確評價有著高度的關聯　　

　　記者：早在1998年，沈陽市便開展了“市民評議政府”，此后，珠海、南京等地接連發起“萬人評議政府”活動。但無論“評官”，還是“評政”，首先需要解決的是，究竟應該由哪些“民”來評。民意范圍如何確定？如何保證民意的“代表”性？

　　王利月：人員對象和范圍確定的科學、合理與否，在民意調查中具有關鍵的作用。這也是目前最應重點研究的一個問題。現在，我們還處在摸索階段。

　　我認為，要堅持社會性與代表性相結合。重點尋求那些能將社會性與代表性集于一身的人士，比如來自基層的黨代會代表、人大代表、政協委員可以列入重點參加的范疇。

　　要堅持工作圈與服務圈相結合。我們的實踐充分表明，參加民意調查人員的知情度與其能否對干部作出準確評價有著高度的關聯。因此，可以考慮將干部的服務對象列入民意調查參加人員范疇。

　　堅持運用系統內資源與運用系統外資源相結合。各地在實際干部工作中，往往專門聘請了一些“兩代表一委員”、老同志、社會知名人士等作為行風監督員、干部監督員或特邀監督員等，在確定民意調查參加人員范圍時，在充分運用被調查單位已有資源的同時，可以考慮運用系統外資源，將“三個員”中的部分人士列入參加民意調查人員范疇。

　　要堅持注重質量與注重數量相結合。在保證“民”的特色、一定的知情度和一定代表性的同時，還必須遵循統計調查的一般規律，保證一定的樣本量。

　　葉國平：對于民意調查的范圍，可以考慮從四個層面進行：一是政府部門的各類干部和工作人員；二是社會一般民眾；三是新社會階層人士；四是社會弱勢群體。既要擴大調查的面，讓一定數量的人員參加，具有廣泛性，否則難以體現民意和群眾的公認度，又要保證調查對象的代表性，各方面的群眾盡可能都有代表參與評價，提高針對性，否則就難以達到調查的目的。

　　 ■要防止民意被操縱，政府機構行政過程公開透明、政府信息公開是唯一有效的途徑　　

　　記者：有觀察人士認為，在將民意引入考核的過程中，民意很有可能被操控。有沒有什么辦法防止這種現象的產生，保證民意的真實和客觀？比如完善民意獲取渠道和獲取方式等。確保評議的公正性需要做哪些制度安排？

　　王利月：防止民意被操控，的確是我們在完善民意調查機制時應該注意到的問題。我們在實踐中，主要通過以下制度安排來防止這種現象的產生，確保群眾評價的公正、公平。

　　一是民意調查的參加人員是在某一樣本群體中隨機抽樣確定的；二是參加人員填寫民意調查表，是獨立完成的，并有私密的填寫空間；三是民意調查是由第三方或評價對象的上級部門實施的，被操控的可能性很小。

　　 此外，調查組織方要對整個調查工作統籌安排和部署，既要加強對調查工作全程監督，也要要求相關部門不得以任何方式干預民意調查工作的正常進行，以確保第三方獨立完成民意調查工作。　　

　　竹立家：首先，從根本上講，要防止民意被操縱，政府機構行政過程公開透明、政府信息公開是唯一有效的途徑。經驗證明，政府與社會公眾“信息不對稱”是民意被操縱的最直接原因，這也是為什么政府行政過程公開透明是現代政府改革的主要內容。其次，要完善民意獲取的渠道和方式，最根本的還是要完善社會主義民主制度，擴大社會主義民主的渠道，給社會公眾以充分的、寬松的利益表達渠道和合理的利益訴求氛圍。否則，民意就會被扭曲。

　　葉國平：要保證民意的真實和客觀，防止民意可能被操控或失真等情況，還應注意以下幾點：一是調查問卷設計的科學性。問卷中要去掉詞義模糊、可作多種解釋的語句，避免產生暗示或誘導效應等等。二是民意調查實施的規范性。采用問卷方式，獨立填寫、單獨訪問和不記名，使調查對象能比較真實地表達自己的想法。三是民意調查數據統計的公開透明，防止有人從中作祟，操縱數據。四是由獨立的第三方來進行有關考核官員政績與評價政府績效的民意調查，就能相對超越政府與官員的私心，避免民意調查流于形式。五是建立具有相關專業知識和能力的調查隊伍，能夠按照科學規范的要求實施調查。

　　 ■并不是所有的公共機構都適宜于通過民意來評價；同時，民意也不是在對各個公共機構的評價中占有相同的比重，比重多少是由機構的性質決定的　　

　　記者：民意結果的運用一直是社會關注的熱點。有人認為，民意若不能左右政府和官員的考核，那么，引入民意就沒有意義。但如果單憑民意決定干部的前途，考核難稱科學。民意在考核評價中的比重多少才科學，該怎么來看待這個權重？

　　葉國平：一切為了群眾，一切依靠群眾，是我們黨的根本工作方針。人民群眾的擁護是我們黨的執政基礎，群眾擁護不擁護、滿意不滿意，是評價黨和政府工作的根本標準。因此，我認為，在保證民意代表的廣泛性和代表性以及民意的客觀、準確、真實的前提下，民意在考核評價干部中的比重應該加大，否則會影響群眾對民意調查的積極性，使“民評官”這種制度流于形式。同時，在把民意調查結果運用到干部考察中時，要考慮不同干部的工作內容、工作性質以及所處的外部環境等因素，把民意調查結果與平時考察、民主測評、干部述職考評和目標管理考核等方面情況相互結合，相互印證，進行全面分析，最終使干部考核評價接近干部的本來面目。

　　王利月：對人的評價不能完全靠量化的數字來解決，還是應該以定性為主，定量為輔。因此，民意調查得來的定量結果，不應是左右一個干部實績評價結果的唯一因素，也不應是決定一個干部前途的唯一因素。評價干部，要看其方方面面，民意調查結果只是必須關注的一個重要因素。至于權重，評價干部應以綜合定性為主，在各種評價要素之間不宜定一個量化的權重。

　　竹立家：這是一個技術問題。由于各類公共機構的性質不同，民意或“社會效果”在績效評估指標體系中的比重自然不同。國外學者把公共機構分為四類，一是生產型組織，即付出和結果都可以觀察的組織；二是程序型組織，即付出可以觀察而結果不可以觀察的組織；三是工藝型組織，即結果可以觀察而付出不可以觀察的組織；四是應付型組織，即付出和結果二者都觀察不到的組織。因此，并不是所有的公共機構都適宜于通過民意來評價。同時，民意也不是在對各個公共機構的評價中占有相同的比重，比重多少是由機構的性質決定的。但據我對美國與歐盟機構績效評估情況的了解，社會結果或“民意”在績效評估的比重，一般占30%-40%左右。

　　■公開民意調查結果是必然的。只有公開了，民意調查結果的警醒和導向作用才會得到充分發揮

　　記者：在“評官評政”中，各類民意調查結果是否應該公開？

　　竹立家：當然應該公開，這是我們把民意調查引入“績效評估”的前提。否則，引入民意就沒有絲毫的意義。我們講政府信息公開，不僅是政府本身活動信息公開，而且也是指民情社情公開，只有這樣，政府改革才有動力和方向，才便于公眾監督。

　　葉國平：對于各類民意調查結果是否應該公開這個問題，實施起來也不能簡單化、一刀切，應作具體分析，并采取不同的方式。民意調查結果是否公開，要看民意調查結果是否與被評價者的實際情況相符合；看是否有利于促進政府或干部改進工作思路、工作作風、工作方式；看是否有利于改善干群關系，提高政府或干部依法執政的能力和水平。

　　對于各級政府部門的民意調查結果，原則上應該公開，這樣有利于加強群眾對政府工作的監督，提高群眾的參政議政熱情。對于各級干部的民意調查結果，應根據情況或條件選擇是否公開或公開的范圍，因為不同的干部工作內容、工作性質差別較大，不同干部的工作內容群眾了解程度也不一樣，應該區別對待。對于那些直接面向群眾的窗口單位及干部的民意調查結果，應盡可能公開，這樣有利于這些單位更好地接受監督，改進工作作風，提高為民服務的質量和水平。

　　王利月：民意調查結果的公開，應該是一個過程。我認為，在民意調查機制比較完善、民意調查結果失真現象得到控制的情況下，公開民意調查結果是必然的。因為只有公開了，民意調查結果的警醒和導向作用才會得到充分發揮。但目前，干部的心理準備還不充分，民意調查機制還不完善，民意調查的結果還有失真現象，草率公開民意調查結果，可能會引起矛盾，也不利于民意調查工作本身的發展。

　　■引入民意評官評政，不僅要重視民意的評價功能，根據民意不斷調整我們的工作思路與工作內容，還要重視加強輿論宣傳，對民意進行有效引導，為政府依法行政提供良好的環境

　　記者：從今年起，中組部將委托國家統計局每年在全國31個省區市以及中央和國家機關、中央企事業單位開展組織工作滿意度民意調查，干部群眾對此反響熱烈。國外在“評官評政”中是如何引入民意的？有哪些地方值得我們借鑒？

　　王利月：國外的政府官員是區分政務官、事務官的。對政務官，主要是通過支持率調查引入民意評價。而對事務官，往往以行政首長評價為主，很少有引入民意評價的。我們在完善民意調查機制時，也應該充分考慮并區別不同類型干部之間的差異，建立與不同類型的干部相適應的民意調查機制。

　　葉國平：隨著民意調查技術的日益成熟，國外政府對民調的應用越來越廣泛。國外政府對于民意調查，主要應用在選舉活動和公共政策制定實施過程中，這兩個方面實際上就是在評官評政中引入民意。美國的各級政府大量地使用民意調查來為其政策的制定、實施、調整等提供依據，通過民意調查來影響和塑造民意是西方國家運用民調的一個重要特點。以此為借鑒，我們在引入民意評官評政的過程中，不僅要重視民意的評價功能，根據民意不斷調整我們的工作思路與工作內容，還要注重加強輿論宣傳，對民意進行有效引導，為政府依法行政提供良好的環境。

　　竹立家：世界上的主要國家，從上世紀90年代以來，政府改革的一個主要方向就是提高“政府質量”，建立服務型政府。大多數國家采取的技術手段就是建立政府績效評估體系，而績效評估體系的一個重要指標就是服務對象的滿意度或公共機構活動的“社會效果”，也就是我們所說的“民意”。國外經驗對我們的最大啟示是，通過建立一個科學的、規范的、技術上可操作的、適合我國國情的績效評估體系，使反映民意的評估指標和評估過程制度化，減少民意評估指標和過程的隨意性。這也是我國政府下一步改革的一個重要方向。

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