關于“戶籍改革”的幾個誤區

　　國內外各方面對戶口遷移制度的批評，大多不是直接具體批評戶口遷移制度而是批評“戶籍制度”，不少人不斷提議修改戶籍法以圖實現國內人口遷移的依法調控，一些人甚至公開呼吁“取消戶籍制度”。

　　其實，這是一個誤會，是對戶政學領域有關概念不夠了解而產生的一個誤會，是將戶政、戶口管理、戶籍制度、戶籍管理與戶口遷移調控等同起來而產生的一個誤會。

　　要回答這些指責、解釋這些誤會，就需要逐一弄清這些相互纏繞但各不相同的概念，就需要全面研究戶口遷移調控制度與中國戶籍制度的關系問題。

　　一、戶籍制度與戶口遷移制度有很大的不同

　　首先，需要分清狹義、廣義兩種涵義的戶籍制度，兩者的巨大差別，對研究過程和研究結果具有決定性意義。

　　戶籍，是記載居民和住戶基本信息的法律文書，因此，狹義戶籍制度，就是形成、管理和使用戶籍的制度，包括戶籍登記、戶籍統計、戶籍檔案、戶籍證件等一系列業務工作制度。在20世紀前半期，這一制度被稱為狹義戶，“戶籍行政”；在新中國，這一制度具體體現為戶口的登記、統計、檔案管理及其計算機化、網絡化等業務制度，可以用“人口基本信息管理”作更全面概括和準 確指代。身份、住址、親屬關系等信息，是個人活動、社會管理、國家政務都不可或缺的基本信息，因此，各國都將其納入行政管理范疇，盡管其譯名各異、機構各異、管理方式方法有所不同，但從古埃及、古希臘到今天的歐美各國，都有狹義戶籍制度，這是不爭的事實。在自詡為最自由的美國，狹義戶籍管理不僅有，而且正以高科技手段不斷強化，——社會越現代化，越需要更大范圍、更高程度的資源、信息共享，尤其是公用信息的共享，因此，狹義戶籍制度的未來，不會是被“取消”而會是被科學依法加強。

　　廣義戶籍制度，是與戶籍密切聯系的一系列社會管理制度的總稱。例如，中華民國的廣義戶政“戶口行政”就涵蓋婚姻、收養、國籍與出入境甚至兵役、勞役征派。在新中國，包含狹義戶籍制度的戶口管理（或戶政管理）也被人們、尤其是學術界稱作“戶籍制度”，這應當是廣義的戶籍制度。它包括戶籍管理（狹義的戶籍制度）和社區安全防范、戶口遷移調控三大部分業務，與中華民國時期的“戶口行政”類似，但比“戶口行政”的范圍要小得多。

　　二、戶籍制度是遷移調控的執行者而不是決定者

　　在新中國戶口管理三大業務之中，戶籍管理是古今中外各國共有的、隨著社會現代化水平的提高而需要不斷依法科學強化的社會管理制度，是不應當、也不可能被“取消”的；社區安全防范，是組織、指導居民、住戶搞好自我防護、鄰里照看、青少年幫教等工作，從而系統有效地維護社區安全與社會秩序的社區工作，也是不僅不應當“取消”反而需要依法科學強化的；三者之中，只有戶口遷移，才是深受社會各界批評而需要進一步深化改革的部分。

　　戶口遷移調控，是社會其他方面對戶籍管理的要求，既不是戶籍制度自身固有功能，也不是戶籍管理本身所需要的，更不應該、也無法由戶籍制度獨立完成、獨自承擔：

　　——不是戶籍管理業務運作自身需要限制人口入城，而是因為短缺經濟滿足不了入城后的各種需求，才用“戶口”來防止人口涌入城市。因此，戶籍制度從來只是計劃經濟等舊管理制度的“門衛”，人們所說的“以戶籍制度為核心”，是一種歷史的誤會和根本不存在的虛構。

　　——食物、就業、住房、教育、醫療等各種社會需求短缺所造成的社會矛盾，集中到一個戶政部門來面對、來承受，戶政部門無論如何努力工作也無法獲得公眾的理解；人們、尤其是學者們，應當嚴厲批判的是造成必須控制人口入城的各種制度，而不只是批判代人受過的戶籍制度。

　　——短缺經濟、計劃經濟造成的社會問題，只有各領域不斷改革才能解決，不管戶政無論如何調整遷徙政策，這些問題充其量轉移而不可能減緩，更別說徹底消除。

　　從歷史上看，古今中外各國、尤其是近現代各國的戶籍管理實踐中，大多不涉及遷移調控，以戶籍管理承擔人口遷移調控任務的，是個別國家、一定時期的特殊情況，而不是世界各國戶籍管理實踐的共同規律。

　　因此，依據對戶口遷移制度的批判，呼吁改革甚至“取消”戶籍制度，既是不公正的，也是不合道理的。

     三、以前嚴格遷移調控，有其特定的歷史原因

     中國古代很早就把調控人口遷移的職責交給了戶政。有典籍可考的，至少是在春秋前期的齊國，管仲在齊國實行了一系列改革措施，其核心是士、農、工、商四民分治，不遷不移，恒業不變，改革的成功使齊國迅速強大。此后，嚴格限制遷徙、尤其嚴禁民眾自主徙移，成為古代中國戶籍管理的重要內容。幾千年封建社會里，國家嚴格限制遷徙甚至達到了“死徙不出鄉”程度，使絕大多數人老死家屋而從未離鄉一步。

      客觀地說，這種制度在當時有一定的進步意義：加速定居、防止盲目流徙，有利于發展農耕經濟；穩定社區住戶、人口與構成，有利于社區保安；集體移民“避荒就熟”，可以幫助民眾抗御各種自然災害；大規�！耙泼裢蛪ā�、“移民實邊”，對邊疆安全、邊疆開發、增加民族交往 至中華民族的形成，更有其巨大的、不可抹殺的貢獻……。

　　正因為有其積極意義，再加上建國初期國內外的壓力，新中國建立的前幾十年里，不得不讓戶籍制度承擔遷移調控任務。這種戶口遷移制度形成于20世紀50年代的中國，有其無法回避的歷史局限性：一窮二白、百廢待興而身處三面敵對、封鎖中的新中國，只有盡快富國強兵，才能確保剛剛獲得的獨立、主權與領土完整；要迅速富國強兵，就必須傾全力加速工業化，傾全力保障城市經濟能夠低成本、高效率地運行和發展，必須嚴格控制人口遷入以避免增加城市經濟運行的社會負擔，從而形成了城鄉分離、隔絕的“二元經濟模式”。

　　應當申明的是，新中國遷移調控不是古代遷移限制的傳承延續。古代中國的遷移限制，是極少數人對絕大多人的統治和剝削，是以收稅派捐、征兵派役和防止造反為目的；新中國的遷移調控，是國家對不同地域、不同行業人們生產、生活資源的保護性、服務性的調配、調節，是以超速發展經濟、保障市民生活為目的。簡單地把新中國的遷移調節比之于古代中國的遷移限制，將其目之為“封建”、“落后”甚至“反動”，在理論上和實踐中都是錯誤的。

　　四、戶口遷移已經進行了、正在進行著諸多改革

　　近20年來戶口遷移制度一直在改革，正在進行的改革也不是“開始改革”，而只是繼續、不斷地深化改革。

　　——從20世紀80年代初期開始，國家努力解決干部職工家屬長期兩地分居問題，積極推行科技人員合理流動，逐步實行“博士后科研流動站”制度，在為社會主義經濟建設服務的同時，極大地方便了科技人員的工作、生活。20世紀80年代中期以后，國家允許有居住條件、有經營能力的農民和家屬遷入集鎮落“自理口糧常住戶口”，使數以百萬計的農民落戶集鎮、轉入非農產業，大大加快小城鎮發展，促進了城鄉經濟文化建設。

　　——20世紀90年代初期，各地試驗推行“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等改革，把允許暫住人口在本地正式就業等經濟特區特殊戶口政策逐步向內地推廣；1997年，國務院推出“小城鎮戶口管理制度改革”，允許有合法穩定的住所和生活來源的農民遷入縣和以下城鎮從事二、三產業。該項改革經過三年試點取得經驗后，目前正在全國范圍內普遍推廣。

　　國務院于1998年7月發布通知，較大幅度地改革了新生兒戶口登記、夫妻間投*、父母投*子女以及買商品房之類投資移民等戶口制度。改革充滿人性關愛，顯示中國政府在切實解決人民群眾諸多實際困難的同時，日益尊重和保護人權，并正式把經濟手段引入遷移調控領域，為中國遷移調控逐步走向世界、采用國際通用方式奠定基礎。
      
　　五、系統考慮遷移調控制度改革的時機已經成熟
     
　　一直在改革的中國戶口遷移制度，其公眾觀感和社會形象卻似乎越來越差。究其原因，主要是這些改革本身存在很多問題：一是針對某方面、某行業而出臺，涉及范圍小，每一改革的受益面小，社會影響不大；二是主要以“內部政策”面目出現，沒有固化為公開頒布的法律法規，公眾大多無從了解，也就無從支持；三是不少措施屬于針對特定問題的應急對策，缺乏科學的理論指導、正確的目標定向和系統的改革配套，推行一段時間后，或者因為形勢變化而無法延續，或者因為地方因素而走樣變形。
   
　　雖有20年的不斷改革，仍然跟不上社會的飛速變化，中國戶口遷移制度還是不斷受到社會各界、尤其是人民群眾的嚴厲批評，真可謂是“千辛萬苦換來一百個不滿意”。
       
　　可喜的是改革的全面深入，社會主義市場經濟體制的確立和經濟文化的發展，為系統解決中國人口遷移調控領域內的諸多問題，提供了必要的條件，全面研究、整體設計、系統實施中國遷移調控機制的時機，已經基本成熟。

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