新型城鎮化必須將重心下沉

　　新型城鎮化必須將重心下沉

　　羅守貴

　　從根本上轉變以往的城鎮化模式，就要將城鎮化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮成為吸納當地農村人口的主體，成為開發本地資源的基地，通過小城鎮的發展來破解城鄉二元結構問題。通過這種轉變，緩解大城市交通和生態環境等方面的壓力，最終形成大中小城市協調發展的格局

　　中央城鎮化工作會議明確了推進新型城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務。六大任務中的第一項，就包括“發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。這可以認為是中央適應中國城市發展實際，對城鎮化模式的科學選擇。其重要亮點之一，就是將人口和產業發展與小城鎮和中等城市發展有機結合起來。

　　正視大城市與小城鎮的不均衡發展問題

　　改革開放以來，中國城鎮化進入加速發展時期。按人口統計，城鎮化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，平均每年增長1個百分點。事實上，30多年來城市人口自然增長率遠遠低于鄉村，城市人口快速增長主要是發達地區大中城市對經濟相對落后的鄉村人口強大引力來實現的。在這種模式下，大城市和超大城市人口迅速膨脹。

　　截至2012年底，全國100萬以上人口的特大城市達到82座，其中400萬人以上的超大城市有14座。而如果包括市轄縣人口，超過500萬人口的城市就達25座，其中北京、上海、重慶、廣州、成都、鄭州、深圳、蘇州等8座城市都超過1000萬人，天津、石家莊、哈爾濱3座城市亦接近千萬。

　　我們在城市管理方面遇到的問題，國外并非沒有，但遠不像中國這樣復雜。以幾個著名的世界級大都市為例，倫敦、巴黎、紐約的城市人口在達到700萬-800萬以后就進入緩慢增長甚至停止增長階段。這種情況就允許這些城市逐步建立并完善其交通和其他基礎設施，使城市管理和運行逐步優化。而大量千萬人口級城市的出現，給我國城市管理帶來了巨大的挑戰。事實已經證明，當城市超過一定規模以后，交通和生態環境等問題不但難以解決，還會形成加速惡化的態勢。近年來，北京、上海等城市雖然加快建造地鐵的速度，但交通擁堵狀況仍在進一步惡化；霧霾等環境污染問題也越來越突出。

　　而在大城市人口急速膨脹的同時，小城鎮，尤其是中西部經濟欠發達地區的小城鎮則是另一個極端。大量小城鎮對人口的吸納能力非常弱，人口城鎮化呈現出大城市與小城鎮之間極不平衡的特征。那些具有地域特色和資源優勢，與農村具有密切聯系，本應成為吸納農村人口的小城鎮逐步“空心化”。

　　這種“空心化”表現為兩種情況：一種是由于大量人口流向發達地區大城市，再加上這些欠發達地區小城鎮的基礎設施水平和各種服務能力下降，從而逐步走向衰落。另一種是缺乏產業支撐的小城鎮，雖然有一定人口規模，但實際上是一個個消費型的季節性城鎮。這主要是一些中西部地區的縣城。當地農民用在發達地區務工獲得的收入到本地縣城購房，并讓子女在此讀書，部分老人陪讀，務工人員則在每年春節期間回縣城短暫居住。這些縣城所在地的城鎮人口規模雖然較大，但產業發展跟不上，不能解決就業問題，城鎮的持續發展能力難以形成。

　　城鎮化“重心下沉”利于改變“頭重腳輕”現象

　　大城市與小城鎮之間的種種不均衡發展現象的主要原因存在于兩個方面：第一個方面是公共服務資源配置在大城市和小城鎮之間嚴重失衡。長期以來，我們在金融、教育、醫療衛生、文化娛樂、體育、旅游服務等公共服務設施方面的建設嚴重偏向大城市，而很多小城鎮的上述服務設施不僅數量少，質量水平更是低下。第二個方面是產業布局在大城市和小城鎮之間嚴重失衡。雖然國家和地方的支柱產業以及重要產業園區布局于大城市是集聚效益的需要，但多年來對立足于小城鎮本地資源基礎、與小城鎮當地生產要素密切相關的產業在許多地方沒有得到很好發展。小城鎮產業發展不足，必然缺少對本地人口的吸引力。

　　大城市過度膨脹、小城鎮發展不足的“頭重腳輕”現象，已經嚴重影響了經濟與社會發展的效率。有鑒于此，從根本上轉變以往的城鎮化模式，就要將城鎮化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮成為吸納當地農村人口的主體，成為開發本地資源的基地，通過小城鎮的發展來破解城鄉二元結構問題。通過這種轉變，緩解大城市交通和生態環境等方面的壓力，最終形成大中小城市協調發展的格局。在這方面，我們已經看到中央城鎮化工作會議明確指出，“新型城鎮化要找準著力點，有序推進農村轉移人口市民化，深入實施城鎮棚戶區改造，注重中西部地區城鎮化。要實行差別化的落戶政策，加強中西部地區重大基礎設施建設和引導產業轉移”，“在具體工作中，要科學規劃實施，加強相關法規、標準和制度建設。堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式”。結合學習會議精神，筆者認為城鎮化的“重心下沉”可集中體現在以下幾點上：

　　第一，嚴格控制大城市在空間上的進一步擴張，對小城鎮建設用地要科學規劃集約化利用。對人口密集地區的縣城可按20萬-30萬人口的規模進行規劃，一般的建制鎮按3萬-5萬人口規模進行規劃，鄉政府駐地所在集鎮按2萬人左右人口規模進行規劃。如此規劃，小城鎮就可吸納全國一半以上的人口。

　　第二，財政轉移支付重點支持小城鎮發展。優化完善財政轉移支付機制，將全國近2萬個建制鎮作為今后一個較長時期城市建設的重點，通過財政轉移資金和地方配套資金的合理配置，將這2萬個小城鎮建成生活設施較為完善、產業發展支撐能力較強的社會經濟發展載體。

　　第三，產業政策區域化，區域政策產業化。將培育基于小城鎮本地資源優勢的產業作為發展小城鎮的根本措施，通過稅收政策等方面在小城鎮的落實來增強小城鎮的產業吸引力，繼而增強小城鎮的就業吸納能力。

　　第四，將農村進城人口的社會保障、子女教育以及其他福利落實的重心放在中小城市和城鎮。通過這種制度設計引導人口從大城市向中心城市和小城鎮回流。

　　第五，將小城鎮建成家庭農場的根據地。2013年中央一號文件首提發展“家庭農場”，而新一代農業經營者已不滿足于完全住在農村的生活方式，他們在經營農業的同時需要具有較好生活配套條件的城鎮生活。這就對小城鎮發展提出了新的要求，同時也為其提供了新的發展機遇。今后要把每一個小城鎮建成周圍半徑數公里內家庭農場的“總部”，既方便家庭農場的管理，又能為家庭農場經營者提供便捷的現代城鎮生活條件。

　　（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、上海市知識競爭力與區域發展研究中心首席專家）

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