為了更多的藍天白云

　　編者按：9月12日，《大氣污染防治行動計劃》正式發布，該計劃涵蓋了10大類35條措施，是未來一段時期我國推進大氣污染防治工作的綱領性文件。為準確理解和貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》，本刊約請環境保護部副部長翟青同志進行深入解讀。

　　為切實解決突出的區域性復合型大氣環境問題，順應人民群眾享有更多藍天白云的新期待，推動經濟社會持續健康發展，國務院正式發布《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》），提出了大氣污染防治的目標任務和政策舉措，吹響了全民參與大氣污染治理的發令號。

　　一、制定《大氣十條》的總體考慮

　　針對今年1月份以來我國出現的長時間大范圍重污染霧霾天氣，習近平總書記作出重要批示，要求務必高度重視，加強領導，下定決心，堅決治理，出臺有力舉措，為實現美麗中國的發展目標作出應有貢獻。李克強總理明確要求,下更大的決心，以更大的作為，扎實推進大氣污染治理工作。根據黨中央、國務院領導同志的重要指示，環境保護部、發展改革委、工業和信息化部、財政部、住房和城鄉建設部、能源局等部門共同編制完成《大氣十條》，由國務院常務會議審議通過。總體考慮集中體現在以下五個方面：

　　一是在總體要求上，把握“穩、準、狠”的基本原則。從國家宏觀戰略層面和再生產全過程入手，搞好大氣污染防治政策措施的頂層設計。“穩”就是穩妥可行，穩中求進；“準”就是抓住重點，找準突破口，實施精確治理；“狠”就是重拳出擊，綜合施治，讓污染降下來，環境好起來。

　　二是在指標設定上，強調分區施策的差別化目標。京津冀、長三角、珠三角三大重點區域主要控制細顆粒物（PM2.5），其他地區主要控制可吸入顆粒物（PM10）。到2017年，京津冀、長三角、珠三角PM2.5年均濃度比2012年分別下降25%、20%、15%左右，北京市年均濃度控制在60微克/立方米左右；全國地級及以上城市PM10年均濃度下降10%以上。設定這一目標任務，既考慮了可達性，又考慮了可行性，經濟社會各方面都可以承受。

　　三是在治理思路上，著力建立健全政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的新機制。政府要加強領導，負起責任，統籌全局；企業是治污主體，要擔負治理成本，做到達標排放；市場機制要得到充分發揮，暢通多方參與的大氣污染防治投融資渠道；全社會要樹立“同呼吸、共奮斗”的行為準則，引導廣大公眾積極參與環境保護。

　　四是在工作重點上，突出抓好京津冀、長三角、珠三角等區域的污染治理。三大重點區域單位面積大氣污染物排放量是其他地區的5倍以上，是污染最重的區域，是治理重點。京津冀及周邊地區（北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東）是重中之重，環境目標更高、治理措施更嚴、支持力度更大。

　　五是在實施效果上，注重“一石多鳥”、實現經濟社會環境的多贏。大氣污染防治是轉變經濟發展方式、推進生態文明、建設美麗中國的突破口，要把調整產業結構、增強科技創新能力、提高經濟增長質量、保障改善民生緊密結合起來，利用環境保護的倒逼機制，實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一。

　　我們也要清醒地認識到大氣污染治理的長期性、艱巨性和復雜性，不可能短期內徹底解決。從我國大氣環境形勢看，污染物排放總量大，煤煙型老污染問題與復合型新環境問題相互交織，不達標城市數量多。從發達國家治理歷程看，一些發達國家花了20—30年甚至更長時間才基本解決大氣污染問題。相比之下，我國大氣污染治理難度更大，任務更艱巨。我們既要立即行動，有所作為，打好攻堅戰，逐步改善空氣質量，讓人民群眾看到希望；又要從長計議，清醒應對，打好持久戰，直至空氣質量實現根本性好轉。

　　二、奮斗目標和主要措施

　　《大氣十條》確定的奮斗目標是：經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。

　　《大氣十條》提出的措施包括：一是加大綜合治理力度，減少多污染物排放；二是調整優化產業結構，推動產業轉型升級；三是加快企業技術改造，提高科技創新能力；四是加快調整能源結構，增加清潔能源供應；五是嚴格節能環保準入，優化產業空間布局；六是發揮市場機制作用，完善環境經濟政策；七是健全法律法規體系，嚴格依法監督管理；八是建立區域協作機制，統籌區域環境治理；九是建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣；十是明確政府企業和社會的責任，動員全民參與環境保護。前五條是任務措施，后五條是保障措施。概括起來主要是六個方面：

　　（一）推進產業結構優化升級，壓縮過剩產能。這是治理大氣污染的治本之策。嚴格控制高耗能、高污染行業新增產能，新、改、擴建項目要實行產能等量或減量置換。加快淘汰落后產能，提前一年完成21個重點行業“十二五”淘汰任務。認真清理產能嚴重過剩行業違規在建項目，尚未開工的，一律不準開工建設；正在建設的，一律停止建設。

　　（二）加快調整能源結構，控制煤炭消費總量。這是治理大氣污染的關鍵舉措。增加天然氣、煤制天然氣、煤層氣供應，發展核電、水電、風能和生物質能，提高清潔能源比重。強化煤炭消費總量控制，京津冀三大重點區域力爭實現煤炭消費總量負增長。優化天然氣使用方式，優先保障居民生活用氣或用于替代燃煤，逐步淘汰分散燃煤鍋爐，推進煤炭高效清潔利用。

　　（三）嚴格治理機動車污染，提升燃油品質。著重抓好車、油、路三個環節。科學調控城市機動車保有量，實施機動車國五標準，加快淘汰黃標車。加快車用燃油低硫化步伐，2017年底前全國供應符合國家第五階段標準的車用燃油。大力推廣新能源汽車。實施優先發展公共交通戰略，加強步行、自行車交通系統建設，緩解城市交通擁堵。

　　（四）強化綜合治理，實施多污染物協同控制。二氧化硫等一次污染物減排是PM2.5控制的基礎。采取燃煤電廠脫硫脫硝除塵、工業鍋爐窯爐污染治理、揮發性有機物綜合整治、揚塵環境管理、餐飲油煙污染治理、北方采暖季節污染控制等綜合措施，協同控制二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發性有機物等污染物排放。

　　（五）建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣。建立重污染天氣監測預警體系，及時發布監測預警信息，做好重污染天氣應急處置工作。空氣質量未達標的城市要抓緊制定和完善應急預案并向社會公布，明確應急組織機構、應急響應程序和應急保障措施。根據預警等級，迅速啟動應急預案，采取重污染企業限產限排停產、停止建筑工地土方作業、機動車限行等應對措施。

　　（六）完善環境政策法規，切實增強保障能力。加大財政資金投入，激勵和引導社會資金用于治理大氣污染。加快制修訂有關環境保護法律法規，嚴厲打擊環境違法行為。加大環境信息公開力度，廣泛動員全社會參與，強化企業主體責任。建立健全區域協作機制和考核問責機制。

　　三、用硬措施完成硬任務

　　當前和今后一個時期，宣傳貫徹《大氣十條》是環境保護的重中之重。在黨中央、國務院的堅強領導下，各地區各部門要認真抓好落實，逐步改善空氣質量，為推進生態文明、建設美麗中國作出應有貢獻。

　　第一，加強領導，分解任務。地方各級黨委和政府要把大氣污染治理擺上重要議事日程，加強組織領導，主要領導親自抓、負總責，政府常務會定期研究解決大氣污染治理工作中的重大問題，切實擔負起本轄區大氣環境質量改善的責任。經國務院授權，環境保護部與各省（區、市）人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書。各省（區、市）也要與所轄市、縣和各有關部門層層簽訂目標責任書，將目標任務分解落實到地方各級人民政府、各有關部門和企業，構建縱向到底、橫向到邊的目標任務和責任考核體系。

　　第二，突出重點，狠抓落實。各省（區、市）都要結合本地實際，制定《大氣十條》的實施細則，明確重點治理地區和重點任務。例如，北京市制定了《2013—2017年清潔空氣行動計劃》，提出實施八大污染減排工程、六項防治措施和三個全民參與行動，突出抓好壓煤、控車和降塵三項重點任務。在壓減城區煤炭消費量的同時，針對棚戶區、城鄉結合部、農村地區冬季采暖和炊事直接燃用散煤的問題，北京市政府將通過對居民的價格補貼，實現優質型煤替代散煤。

　　第三，部門聯動，配套政策。《大氣十條》需要出臺許多配套政策法規標準，由國務院辦公廳分解落實到各有關部門。配套政策共有20余項，涉及產業結構調整、能源結構優化、價格稅收優惠、環境執法監督和重污染天氣應對等。同時，加快修改環境保護法、修訂大氣污染防治法，出臺機動車污染防治條例和排污許可證管理條例，各地可結合實際制定實施地方大氣污染防治法規。

　　第四，區域協作，妥善應對。《大氣十條》提出建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制，由區域內各省（區、市）人民政府和國務院有關部門負責同志參加，建立區域信息共享、環評會商、聯合執法、重污染天氣監測預警和應急響應等制度，統籌協調解決區域大氣環境問題。加快建設國家空氣質量監測網絡，到2013年底，環保重點城市和國家環保模范城市全部建成PM2.5監測點，到2015年覆蓋所有地級以上城市。要把重污染天氣應急響應納入地方政府突發事件應急管理體系，通過實行區域統一預警、實施聯動應急響應、嚴格問責等措施，減少或避免重污染天氣持續發生，切實保障人民群眾身體健康。

　　第五，公開信息，社會參與。各地大氣污染治理的目標、措施要向社會公布，接受監督。同時，要以新建項目環境影響評價審批、環境空氣質量監測、企業污染物排放、突發環境事件處置為重點，督促指導各地加大環境信息公開力度。國家每月公布空氣質量最差的10個城市和最好的10個城市的名單，地級及以上城市要在當地主要媒體及時發布空氣質量監測信息。積極引導公眾踐行綠色生活方式，全社會共同努力改善空氣質量。

　　第六，嚴格考核，追究責任。國務院制定考核辦法，每年初對各省（區、市）上年度治理任務完成情況進行考核。考核和評估結果向社會公布，作為各地領導班子和領導干部綜合考評的重要依據。對未通過年度考核的，要督促整改。對工作不力、履職缺位等導致未能有效應對重污染天氣，以及干預、偽造監測數據和沒有完成年度目標任務的，嚴格追究有關人員責任。

　　（作者：環境保護部黨組成員、副部長）

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